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中國(guó)明年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)字當(dāng)頭，積極財(cái)政政策擔(dān)當(dāng)重任，而其中關(guān)鍵手段之一是保證支出強(qiáng)度和進(jìn)度，這又離不開地方政府舉債投資。

12月16日，在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才等介紹加強(qiáng)和完善地方政府債務(wù)管理有關(guān)情況，闡明了明年地方發(fā)債穩(wěn)投資思路及主要工作，釋放債務(wù)管理決不放松、堅(jiān)決不留風(fēng)險(xiǎn)后患的重磅信號(hào)。

比如，許宏才介紹，明年1.46萬億元新增專項(xiàng)債務(wù)限額已經(jīng)下達(dá)至地方，并在明年一季度使用，將為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤提供有力支撐。

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，應(yīng)對(duì)明年經(jīng)濟(jì)下行壓力，需要保持一定政府投資力度，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。因此在債務(wù)可控背景下，依然要發(fā)揮地方債穩(wěn)投資作用，并且通過提前下達(dá)債務(wù)額度、精準(zhǔn)投向、穿透式監(jiān)管等，來加快支出進(jìn)度，提高債券資金使用效率，并帶動(dòng)社會(huì)資金，從而穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)強(qiáng)化隱性債務(wù)監(jiān)管，注重風(fēng)險(xiǎn)防范，不為未來發(fā)展留后患。

1.46萬億專項(xiàng)債提前下達(dá)穩(wěn)投資

面對(duì)需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，明年中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。而對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行，一個(gè)常用手段是加大政府投資。在財(cái)政收支矛盾較大背景下，地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資更加依賴于發(fā)行地方政府債券籌資，尤其是地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”），它已經(jīng)成為政府拉動(dòng)投資最直接、最有效的政策工具之一。

近些年專項(xiàng)債規(guī)模快速攀升，從2015年的1000億元攀升至今年的36500億元。專項(xiàng)債已經(jīng)成為當(dāng)前政府穩(wěn)投資的重要政策工具。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年12月15日，新增專項(xiàng)債發(fā)行3.42萬億元，占已下達(dá)額度的97%，全年發(fā)行工作基本完成，其中約一半資金投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

許宏才在上述會(huì)上表示，專項(xiàng)債對(duì)帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。考慮到明年一季度穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力較大，近期財(cái)政部已經(jīng)提前下達(dá)了1.46萬億元新增專項(xiàng)債額度，要求各地明年一季度早發(fā)行、早使用。更好發(fā)揮專項(xiàng)債在穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)中的積極作用。

為了盡早發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板效應(yīng)，全國(guó)人大此前授權(quán)國(guó)務(wù)院可以在60%債務(wù)限額內(nèi)提前下達(dá)地方政府債券。此前三年提前下達(dá)專項(xiàng)債占當(dāng)年額度比重大概在34%至49%之間，據(jù)此粗略估算，明年專項(xiàng)債額度或在3萬億元至4萬多億元之間。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，預(yù)計(jì)明年專項(xiàng)債額度還會(huì)保持較高水平，可能會(huì)比今年3.65萬億元規(guī)模略微低一點(diǎn)。目前提前下達(dá)的1.46萬億元專項(xiàng)債額度，在一定程度上體現(xiàn)了明年經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)字當(dāng)頭的要求，既保持政策的連續(xù)性，也顧及適當(dāng)控制專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的需要。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)明年積極財(cái)政政策提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。為落實(shí)這一會(huì)議精神，專項(xiàng)債分配、投向、監(jiān)管上面都有新動(dòng)作。

許宏才介紹，這次提前下達(dá)在額度分配上沒有搞“一刀切”，而是充分考慮了各地項(xiàng)目資金的需求和施工條件，項(xiàng)目資金需求多、施工條件好的地方多分，反之則適當(dāng)少分。

比如，1.46萬億元提前下達(dá)的額度與市縣明年一季度可實(shí)施項(xiàng)目的情況相匹配，要與審核確認(rèn)的項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，具備實(shí)施條件項(xiàng)目多的地方適當(dāng)多分。而且額度要向中央和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目多的省市傾斜，堅(jiān)決不“撒胡椒面”。額度要重點(diǎn)向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)傾斜。

優(yōu)化專項(xiàng)債監(jiān)管

此前專項(xiàng)債發(fā)行緩慢的原因之一是地方項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足或儲(chǔ)備工作不到位，這也是困擾財(cái)政部的一大問題。

為了解決這一問題，今年財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委要求地方政府建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，做好專項(xiàng)債儲(chǔ)備項(xiàng)目前期開工準(zhǔn)備工作。而且明年項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作提前至今年9月，讓地方有更充足時(shí)間儲(chǔ)備項(xiàng)目。同時(shí)兩部門強(qiáng)化項(xiàng)目審核把關(guān)，確保資金投向、項(xiàng)目收益等符合要求，提高項(xiàng)目質(zhì)量。

16日在例行發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示，為推動(dòng)明年專項(xiàng)債早發(fā)行、早使用，發(fā)改委會(huì)指導(dǎo)督促各地方在近幾個(gè)月工作的基礎(chǔ)上，抓緊完成擬發(fā)行專項(xiàng)債項(xiàng)目的前期工作，推動(dòng)專項(xiàng)債盡快發(fā)行。同時(shí)，將加強(qiáng)對(duì)擬發(fā)行項(xiàng)目前期工作成熟度的審核把關(guān)，確保專項(xiàng)債發(fā)行后能夠盡快投入使用。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授吉富星告訴第一財(cái)經(jīng)，為更好應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，今年專項(xiàng)債發(fā)行強(qiáng)化了早準(zhǔn)備、提前下達(dá)、優(yōu)化分配等工作，預(yù)計(jì)能更好地發(fā)揮專項(xiàng)債拉動(dòng)有效投資和穩(wěn)增長(zhǎng)作用。

明年財(cái)政部還將繼續(xù)強(qiáng)化專項(xiàng)債監(jiān)管。比如許宏才介紹，明年起財(cái)政部準(zhǔn)備對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理等情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，做到防患于未然。

今年專項(xiàng)債發(fā)行前慢后快，第四季度專項(xiàng)債發(fā)債規(guī)模超過1萬億元，不少市場(chǎng)人士預(yù)計(jì)這部分資金中不少將在明年初發(fā)揮穩(wěn)投資效應(yīng)。

“1.46萬億專項(xiàng)債提前下達(dá)也能更好地與今年四季度的債券發(fā)行形成銜接，形成今明兩年項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、形成合理有序的發(fā)行節(jié)奏，持續(xù)拉動(dòng)有效投資，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)和各方預(yù)期。”吉富星說。

在龐大的固定資產(chǎn)投資中，政府資金規(guī)模占比小，財(cái)政資金關(guān)鍵在于發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，帶動(dòng)民間資本。

財(cái)政部預(yù)算司負(fù)責(zé)人兼政府債務(wù)研究和評(píng)估中心主任宋其超在會(huì)上介紹，為了發(fā)揮專項(xiàng)債對(duì)投資拉動(dòng)作用，除了盡快形成工作量拉動(dòng)投資外，還支持符合條件的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化配套融資，并將專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金撬動(dòng)投資。今年以來，各地有超過1700億元專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金，有力發(fā)揮了政府投資的撬動(dòng)作用。

“目前投資主體其實(shí)已經(jīng)是企業(yè)，因此要綜合運(yùn)用各種財(cái)政政策，比如通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、政府性基金等，來拉動(dòng)民間投資，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在合理區(qū)間。”溫來成說。

今年前11個(gè)月基建投資增速（0.5%）低迷，不少機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)在明年專項(xiàng)債提前發(fā)行等因素帶動(dòng)下，明年基建投資增速會(huì)好于今年。

隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范不放松

在積極發(fā)揮專項(xiàng)債穩(wěn)投資作用的同時(shí)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也受到外界關(guān)注。目前中國(guó)地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

許宏才介紹，2020年末地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）是93.6%，國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)在100%到120%之間。總體來看，我國(guó)地方政府的債務(wù)率不高。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得積極成效，債務(wù)相關(guān)指標(biāo)的水平總體不高，但是局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，還存在隱性債務(wù)問題，我們也在積極采取措施防范和化解。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云告訴第一財(cái)經(jīng)，從債務(wù)率、負(fù)債率等指標(biāo)來看，中國(guó)舉債理論上有空間。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，也應(yīng)該利用好政府債務(wù)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)這一政策工具。但是地方政府穩(wěn)增長(zhǎng)的一大前提是不能再增加隱性債務(wù)。控制隱性債務(wù)增長(zhǎng)并化解存量隱性債務(wù)，仍是當(dāng)前防風(fēng)險(xiǎn)一大重點(diǎn)工作，而且很有挑戰(zhàn)。

2018年以來，中央要求各地防范化解隱性債務(wù)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，并要求地方制定具體方案穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。不久前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次要求，明年堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。多位專家對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，明年穩(wěn)增長(zhǎng)同時(shí)也注重防風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作不放松。

近些年財(cái)政部也采取了不少舉措來防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在遏制隱性債務(wù)增量方面，財(cái)政部嚴(yán)堵違法違規(guī)舉債融資的“后門”，強(qiáng)化地方國(guó)有企事業(yè)單位債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債，決不允許新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。

目前不少隱性債務(wù)均是通過地方政府融資平臺(tái)公司產(chǎn)生的。許宏才介紹，財(cái)政部規(guī)范融資平臺(tái)公司融資管理，嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)公司。分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，并防止地方國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺(tái)化”。

“目前，全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)、部門間協(xié)同監(jiān)管進(jìn)一步增強(qiáng)，形成了高效監(jiān)管合力和問責(zé)機(jī)制，有效遏制了新增隱性債務(wù)。同時(shí)，融資平臺(tái)作為隱性債務(wù)的主要載體，也在強(qiáng)化剝離政府融資職能、逐步推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和有序化解存量債務(wù)。”吉富星說。

吉富星認(rèn)為，要注重加強(qiáng)穿透監(jiān)管和規(guī)范融資，防范社會(huì)資本、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位等異化為新的融資平臺(tái)進(jìn)行違規(guī)舉債。

在存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范上，許宏才表示，財(cái)政部堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。

在回答記者關(guān)于將部分地方債轉(zhuǎn)化為國(guó)債以降低風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，許宏才表示，這個(gè)問題要審慎研究，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的事。有些國(guó)家做過這樣的事情，效果并不好，我們目前沒有這樣的安排，就是要把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)堅(jiān)決防范好、化解掉。

目前地方存量隱性債務(wù)化解工作穩(wěn)步推進(jìn)。吉富星認(rèn)為，要積極采取各種手段和工具，推動(dòng)各地穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，既要防范道德風(fēng)險(xiǎn)，又要防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

許宏才表示，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍全面消除隱性債務(wù)，并建立長(zhǎng)效監(jiān)管制度框架，清除隱性債務(wù)形成的土壤環(huán)境，堅(jiān)決不留后患。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、廣東省等經(jīng)濟(jì)體量大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)，已率先開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零，為全國(guó)其他地區(qū)全面化解隱性債務(wù)提供了有益探索。

許宏才表示，近年來隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)步緩釋，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。并且在隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范、遏制增量、化解存量方面，取得了積極成效。